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【殷之光】英国收难民,剑指叙利亚

 

94日,卡梅伦在讲话中突然一改之前高冷的态度,表示英国会多接受一些来自叙利亚的难民,在这场大危机中,尽更积极更主动的人到责任。卡梅伦此言一出,一向站在工党那边的《独立报》(Independent)头版当天立刻表示了委婉的支持。他们借用民意向保守党政府喊话,督促卡梅伦要把“语言”化为“行动”。

三天之后,卡梅伦正式将这一建议提交议会讨论。在对议会的演讲中,卡梅伦表示,英国会在未来的5年内,安置2万名叙利亚难民。并且这个数字“很有可能进一步增加”。为何英国政府会突然在这次难民危机中作出如此表态?实际上,在这场人道主义的真爱故事背后,卡梅伦的保守党政府埋下了一个“意在沛公”的引子,这背后可能会牵出英国对中东及北非事务态度的重要战略调整。

早在今年4月份大选之季,联合政府执政党之一的保守党便开始提出,要将英国每年海外援助的预算再提高10亿英镑。据当时英国国际发展部资料显示,2014年一年,英国政府的外援总额高达117亿英镑,占全英国民总收入(Gross National Income)的0.7%。实际上,将GNI0.7%用于海外援助和国际发展是联合国在1970年时定下的一个指标。指标规定,发达国家官方为全球发展提供的经济援助应占其GNI总数的0.7%。虽然制定该指标时,当时经济合作发展组织(OECD)内部的发展合作委员会(Development Assistance Committee)成员们表示口头同意,但是这个第一第二世界俱乐部里的发达国家们却没有一个真正做出努力要达到这个目标。他们都委婉地称之为“长期目标”(long-term objective)。在冷战时期,帮助第三世界共同发展的任务远远要比资本主义阵营联合方位共产主义阵营扩张来的无关紧要的多。于是,这一“长期目标”一拖便被拖到了新世纪。直到2005年,15个欧盟成员国才正式同意,欧盟将会在2015年达到这个目标。在现行国际法体系下,签署协议答应的事,那就是国际法。反悔就不只是被人呵呵两下那么简单了。所以讲,不管怎么样,是否有没有这次难民危机,欧盟15国花在“人道主义援助”上面的钱那是一定要涨了。

顺道再提一下,当第一第二世界的“上等国家”们在讨论到底怎么少花钱多办事的时候,中国当时针对亚非拉国家的无偿经济援助已经远远超出了0.7%这条线,而且只涨不跌。1965年的1.075%一路涨到1975年的1.410%。只有到了1980年,新自由主义世界秩序兴起,我们的对外关系重心也开始转变,这笔为了世界平等发展的援助也就一下子掉到了0.173%。进入21世纪第2个十年,我国对外援助又开始增长。重新强调“南南合作”的框架以及联合世界各国人民的共同利益,支持发展中和不发达国家的平等发展。虽然至今我们的对外援助比重仍无法同强调国际主义精神的20世纪6070年代相比,但是,换句话说,今天我们作为一个负责任的大国,在对外援助这方面,还是有很大空间可以做文章的。

再回到英国的事儿上。为什么当时联合政府要提出增加10亿英镑的外援呢?20146月,欧盟公布了一个新的GNI会计算法。根据这个算法,导致英国政府GNI瞬间增加了大约2%。这一方面在经济危机当头的现在算是一个利好,但另一方面,也意味着0.7%这个硬性国际义务产生的绝对值要随之提高。反正“税”总归要交,那不如就顺水推舟一下吧。当时的联合政府立了个法,说保证要达到0.7%这个标准。当然,法律规定,针对这条规定,政府只对议会负责,所以说,就算是违反了这条法令,撑死了就是接受议会质询,不能因此将政府告上法庭。在选战时期,保守党将“提高10亿英镑外援”作为政纲提出,美其名曰要担负更多国际责任。一时间也获得了不少中产阶级人道主义者们的支持。

接下来看这些外援到底怎么花的。总体说来,大约有超过三分之二的英国政府援助不是直接给予受助国,而是支付给世界银行与欧盟组织,以及例如比尔·盖茨基金会这类西方NGO组织,以求达到这0.7%的红线要求。根据一份2015年在宣战期间披露的报告指出,这笔钱高达63亿英镑。此外,这0.7%实际上只是一个“预算”(budget),而每个财政年度结束后,总有数十亿英镑的钱没花出去,循环进入到下一年的预算中。随着GNI计算法变化,这笔钱从2010年的15亿英镑一路飙升到2014年的37亿英镑。随着保守党政府上台,英国脱离欧盟的呼声越来越高。这一大笔交给欧盟/世界银行却花不出去的钱也成了英国政府眼热的对象。

那么,这次在难民危机时刻,卡梅伦提出要增加的10亿英镑援助要用在哪里呢?首先可以肯定的是,绝对不会被用来当做充数的“税”白给欧盟。英国要自己支配这10亿,用来自己发扬人道主义精神,救助难民。根据BBC的数据,内战一共产生了4百万难民。联合国的数据显示,有将近2百万叙利亚儿童因为战争而背井离乡。那英国一共救助了多少难民呢?根据201594日首相办公室发布的报告指出,从2011年叙利亚内战开始,英国已经为“将近5000名叙利亚公民提供了人道主义保护”。

当然,这里我们又遇到了一个文字游戏。合法途径收容难民简单分为三个步骤:第一,难民提交庇护申请;第二,申请批准;第三,正式接收定居。根据欧洲统计局的数据,以这次难民潮中表现最为突出的德国为例,2011-2014年间,德国共收到叙利亚难民申请59529份,批准了42680份,而最后真正前来德国定居的人数仅有3万人。而英国呢,这期间收到难民申请6654份,批准4292份,而真正定居的仅有区区143名。通过这个材料,我们就能发现,卡梅伦说英国“一共救助近5000名叙利亚公民”的基础,实际上是指的发出的难民签证份数。而卡梅伦实际上在今年6月份时也承认,英国到目前为止仅“收容了不到200名难民”(has taken in under 200 refugees so far)。而去年年底,英国政府还表示,在未来的三年里,要再多收容500名左右。

相比之下,作为移民国家的美国也好不到那里去,这三年间,一共只有区区500名叙利亚人合法移民美国,这其中350名还是在201412月至20153月间批准的。至于申请呢,根据美国国务院(US State Department)的数据,仅仅2014年末至2015年初伊斯兰国大肆扩张的几个月时间里,美国就收到了高达11000份的移民申请,而且在这些申请里,绝大多数还是由联合国难民署(UN High Commissioner for Refugees)直接转交给美国的。换句话说,这些都是国际法规定的国际责任。

有了这些信息垫底,我们再来看这次卡梅伦为何一番之前的态度,把收容难民数从500一下子提高到2万呢?除了上述可能有的法律“技术性”花头之外,其实还有一个重要的因素。那便是随着保守党政府上台,英国政府可能希望对中东及国际事务发挥更大影响力。换句话说——剑指叙利亚。再说直白一点,那就是重新将武装干涉叙利亚内战提上议事日程。而这背后针对叙利亚的最终解决方案,应当是当年英国还是殖民帝国时积攒下来的老经验:分而治之(divide and rule)。一时间,一种20世纪初期,巴以问题形成时的熟悉感扑面而来。

为什么这么说,我们来看在今年大选时期,与提高国际援助预算占据同等重要位置的保守党议程——提高军费。虽然保守党在各个方面都明确说要求脱离欧盟,但是,在提高军费方面,英国保守党政府却毫不含糊要走向欧洲。卡梅伦在之前的联合政府的一次议会质询中提到,为了国家安全,就算不能跟北约里的军费支出大户美国比,也要把国防开支提高到欧盟成员的水平。于是便提出了国民总收入2%的预算。提高军费和提高海外援助这两件貌似不相干的事情,在这次难民危机中却真正走到了一起。

97日卡梅伦对议会演讲之前,英国主要媒体便开始邀请前任政府官员、影子政府成员等对此问题发表评论。前任英国国际发展事务部长(minister for international development)安德鲁·米切尔(Andrew Mitchell)在当天早晨接受了BBC第四电台的采访。采访中,安德鲁针对救助难民问题提出了几点关键意见。首先,他认为,英国应当考虑派遣地面部队进入叙利亚,保护难民,并为难民安置提供一系列“避风港”(safe havens)。其次,当被问及“避风港”应当在哪里时,安德鲁借口自己不是专家,无法提供具体信息,但是他提出有几种可能,一种是在“接近土耳其边境”(towards the Turkish border),一种是在约旦南部边境附近(down in the south across from the border to Jordan)。安德鲁提到,叙利亚共有2千万人口,目前有一半或者已经死亡,或者在欧洲流离失所。上周,卡梅伦政府宣布要追加1亿英镑,援助叙利亚难民。7日,卡梅伦向议会表示,在追加的1亿英镑外援中,6千万英镑应当被“直接用于帮助还在叙利亚境内的叙利亚人”(help Syrians still in Syria)。而剩下的4千万应当直接给予土耳其、黎巴嫩和约旦,用以安置大量在这些国家境内的叙利亚难民。

这几条信息放在一起,用简单的话来说,就是这个意思:在叙利亚境内靠近土耳其或者约旦的地方,划分出一块“避风港”,用来安置难民。难民总数甚至可以高达叙利亚人口的一半。而这一块“避风港”的安全,则需要有英国派遣的军队来保护。为达到这个目标,英国今年就应当行动。今年的行动有1亿英镑额外经费。6千万可以被用来直接在叙利亚境内活动,4千万用来在叙利亚边境国家中活动。

伴随着外援,英国还加强了在中东地区的军事活动。98日英国各大报纸的头条报道英国无人机在叙利亚境内击杀两名英国籍的圣战分子。一天之前,在此事刚刚在媒体视野里出现时,卡梅伦引用了著名的《联合国宪章》第51条,称之为“自卫”(self-defence)。因此法律上完全没问题,甚至不需要通过议会投票。这一说法,与2001年小布什在911袭击之后发动“反恐战争”时用的修辞几乎一致。

值得一提的是,在97日当天,传统支持工党的左翼报纸《卫报》公布了一则对联合国秘书长潘基文的访问,访问中专门谈到叙利亚危机。潘基文谈到,今天在处理叙利亚危机时,安理会成员国之间并不团结,因此他希望各个成员国要“超越各自国家利益”(look beyond national interest),着力团结处理叙利亚危机。潘基文的讲话并未明确指出武装干涉是解决叙利亚危机的办法。但在《卫报》对此采访的阐述中,提要文字是:“联合国秘书长敦促俄国和中国‘超越各自国家利益’,不要再阻挠意在帮助解决冲突的议案通过”(UN secretary general urges Russia and China to ‘look beyond national interest’ and stop blocking proposals to help end conflict)。这一对潘基文原话的片段“摘要”,一方面将英美提倡的武装干涉叙利亚办法作为唯一解决冲突的办法,另一方面,又再次(冷战式地)将俄国与中国视为同一阵营,并借欧洲难民人道主义危机,针对叙利亚问题,再次通过英语舆论向两国施压。工党那边,现任领袖叶菲·库柏(Yvette Cooper)在98日的议会辩论中也表示,支持人道救助。但是保守党现在提的援助方案力度还太小。这一态度,根本不是一种议会质询。

事实上,无论是左翼报纸《卫报》,还是工党的议会质询,都很大程度上反映了卡梅伦的保守党,这次在难民问题上打了一个“漂亮仗”。至于来自于英国网民们的骂声嘛,反正大选又不是今年。只要政党政治精英们觉得卡梅伦援助的好,那就是好。不过,作为外人的我们应该明白,“人道主义”是面子,武装干涉是里子。在如此精致的政治修辞面前,我们仿佛又重新看到了98年前英国外长阿瑟·詹姆士·贝尔福那封给英国犹太人领袖沃尔特·罗斯柴尔德男爵的信。信中贝尔福许诺,要支持犹太复国主义者在巴勒斯坦建立一个“民族之家”(national home)。就是这一精致的政治修辞,让巴勒斯坦人民与以色列人民之间冲突至今。今天的卡梅伦保守党政府向叙利亚难民们许诺的“安全港”,也颇有当年贝尔福的“风采”。“之家”不温暖,“港湾”不平静,在欧洲难民危机背后,很可能潜藏着一场世界秩序变革的大危机。

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